浅谈检察机关关于农村信访举报工作的问题及对策

　　　　　　　　　　　　景县人民检察院 张海鹏 李宁

近年来，随着中央对农业、农村和农民的财政投入力度不断加大，下拨资金越来越多，加强农业基础设施建设、提高农业科技水平起到了巨大的推动作用。但涉农职务犯罪呈明显增多之势，问题十分突出。在相关政策落实过程中，一些国家工作人员和农村“两委”干部暗箱操作、虚报冒领、截留侵吞、中饱私囊，严重损害了农民群众的切身利益。我院从2010年到现在，共受理举报线索283件，其中涉及农村的线索112件，占总受理线索数的39%。这不仅造成了国家投入的涉农资产的大量损失，也严重伤害了群众的感情，成为影响社会和谐稳定的一个重要因素。同时最高人民检察院也提出了“紧紧围绕中央“三农”政策措施的贯彻实施,充分发挥检察职能,加大查办和预防涉农惠民领域职务犯罪力度,保障涉农惠民政策资金真正惠及广大农民,为“十二五”时期经济社会发展和社会主义新农村建设提供有力法治保障”的要求，要求检察机关充分发挥检察职能作用，把惩治和预防涉农职务犯罪作为服务新农村建设的重要途径。为有效地预防遏制农村基层干部侵财案件的发生，努力为社会主义新农村建设和农村经济的发展创造良好环境。笔者结合近年来我院受理举报和查办涉农侵财案件情况展开分析，谈点思考。
一、农村信访举报反映的主要问题
这些信访举报案件中，经分类统计，主要涉及四个方面的问题：
1、农村基础设施建设资金管理环节。该环节的涉案人员主要是参与管理和直接经手具体事务、资金的乡（镇）、站所领导职工、村委干部等，利用职务之便，贪污或挪用农村基础建设资金。从我院近两年受理的案件线索看，一般表现为，贪占土地承包费和宅基费等集体财产，这类案件占举报线索的24%。
2、专项款物管理环节。在救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、社会保障等专项款物管理环节，一些村干部利用灾害申报、处理紧急，监督滞后等因素，对村民隐瞒国家惠农政策、补贴标准，暗箱操作，大肆国家涉农资金侵吞。犯罪主体多是采取对经手的资金进行克扣，虚列造表、伪造签字、欺骗审批等手段，骗取公款据为己有。一些资金管理人员借机构人员配备不齐，集部门领导、出纳、会计职权于一身，一人大权独揽，无人监管，挪用专款大肆挥霍。2010年、2011年我院受理这类案件线索有12件，占举报线索的10%。
3、退耕还林、粮食补贴资金管理环节。在退耕还林过程中，由于该工程涉及全县每个乡镇千家万户，点多面广，职能主管部门县林业局无法全面抽调人员全程参与，且规划面积是通过卫星测绘锁定，覆盖了农户土地、沟道面积，而一些沟道原本没有划给农户，一些村委干部在参与对退耕还林土地丈量、测算和申报过程中，利用沟道归属模糊，农户不知晓如何处理的心理，将该沟道所占面积虚列户名上报后骗取资金占为己有。在粮食补贴过程中，部分村干部多报耕地亩数，骗取国家补贴。从我院受理的112起案件线索来看，反映涉嫌贪污退耕还林款、粮食直补款的问题较为突出。其中反映村干部在发放粮食直补、林业补贴的过程中涉嫌贪占的有56件，占举报线索的50%。
4、农村资金管理环节。部分村财务制度不健全，不按规定由财务人员管理款项，部分款项而是由村干部直接管理，不入财务账，致使资金长期滞留于个人手中，完全脱离监管，用随心所欲，导致资金被贪污、挪用挥霍一空。二是入账发票不正规，用收据和打“白条”的形式入账。从我院近两年受理的案件线索年，一般表现为，村财务不公开或公开不及时、不真实的问题，这类问题占受理案件线索的100%。
　　二、造成以上问题的因素：
一是部分村干部法制观念淡薄。在一些案件的查办过程中我们发现，通过近几年的宣教工作，大部分基层干部已经有了一定的法制观念，知道那些事该做，那些事不该做。但同时他们的这种法制观念非常单薄，并没有一个系统的概念，往往在一些实际问题上把握不住。如公款私存、挪用公款偿还村里其他债务等问题都是由于法制观念的淡薄造成的。这些人往往认为：只要不把钱装进自己的腰包，只要是为村里办事，就不算违纪违法。因此说法制观念在一些基层干部的心中依然淡薄。
还有一些农村干部对国家法律法规知之甚少，对自己行为的法律后果认识严重不足，加上私心杂念太重，私欲澎胀，经不起金钱诱惑，存在着“有机会捞一把”的侥幸心理，最终走上了贪污挪用的犯罪道路
二是部分村干部家长式粗暴、野蛮作风。现在一些基层干部，特别是村干部中普遍存在家长式粗暴、野蛮作风，这些人没有民主的概念，在作出决策的时候不征求意见， 在村里的事务上专横独裁。如私自收费、敲诈勒索等行为，都是粗暴、野蛮作风的体现。此类案件往往牵涉的金额不大，但是激起的民愤很大，经常造成农村不稳定因素。
三是权力过分集中，缺乏监督。随着国家支农惠农政策的实施，涉农资金逐渐增多，一些农村基层组织工作人员既是涉农资金的实际运作者，又是涉农资金的管理监督者，他们集权钱职务于一身，这就为涉农职务犯罪提供了空间和机会，因此，他们一有机会不捞一把，就在所难免
四是监管缺失。目前对于村级财务及村务公开，上级有了非常明确的规定，我县也在全部行政村实行了村务公开“大台历”制度，要求每个村都要按时、按规定、按要求对村务进行公开。但在具体实施中对于村务公开工作本身却缺乏有力的监督，尽管对公开时间、公开内容、公开形式进行了详细的规定，但其透明度和全面性却得不到保证。何时公开，如何公开，公开什么仍然由村干部们说了算，广大群众并不能完全看到自己想看的公开内容。仅靠纪检监察部门的监督检查肯定无法保证，公开质量靠村干部科自觉对村务进行全面公开也不现实，监督的缺失直接导致了村务公开不全面、不透明，致使部分干部仍然有机会违规违纪。
三、当前农村信访举报突出的原因
1、群众民主法律意识日渐提高。随着法律知识的普及和新闻媒体对法律宣传力度的加大，农村集体学法、用法的意识显著提高。与以前相比，村民管理村务的主人翁意识得到增强，监督村务的积极性得到提高。“有难题靠法律”的观念逐步树立起来，促使村民在遇到基层不易解决的难题时，自觉运用法律手段到司法机关“讨个说法”。
2、个别农村基层干部违法乱纪，侵害了群众的合法权益。农村干部队伍中主流是好的，但有一些农村基层干部受特权思想和社会不良风气的影响，利用手中权力，假公济私，对土地承包、征地补偿款使用等村民敏感的问题，不经村民或村民代表同意，擅作主张，在位时不是考虑如何带领群众脱贫致富，而是盘算如何利用职权谋取私利，甚至个别村干部作风霸道、横行乡里，使村民的合法利益受到侵害。这些行为引起了群众的强烈不满，严重伤害了党和政府与人民群众之间的关系，激起了群众义愤而导致上访。
3、村财务管理混乱，办事透明度不高，群众有疑问。有的村由于执行财务制度不严，使得村干部将上级下拨的粮食直补款、退耕还林款、征地补偿费等随意截留，不入帐、不上报，长时间不向村民公开村务。即使公开也只是象征性地公开收支总额，不公开明细帐，透明度低。当群众提出质疑时，一些村干部不予说明和解释，甚至压制、打击群众，造成干群情绪对立。
4、村民反映的问题在基层得不到有效解决。农村群众也想把问题解决在基层，更渴望得到基层村干部的理解与支持。但有些村干部对群众反映的问题相互推诿“踢皮球”，使问题长时间不能从根本上得到圆满解决，村民对乡村干部失去信心，无奈只好到司法机关告状举报。
四、解决农村不稳定因素的主要对策
通过分析影响农村社会稳定的原因，我院将从以下四方面加强工作，以维护农村稳定。
（一） 紧紧围绕党委、政府关于建设好新农村的重大决策和部署，积极关心和支持新农村建设，将依法履行职责与服务“三农”有机地结合起来，既严格依法办案，又坚决摒弃就案办案，就事论事的单纯业务观点，充分发挥惩治犯罪，维护稳定的检察职能作用。要认真查办侵害广大农民群众切身利益、破坏农业生产、危害农村稳定的案件，必须站在为发展这一执政兴国为第一要务的高度发挥职能作用，严厉打击盗窃、破坏等有害农村社会稳定的刑事犯罪及农业生产、经营领域内发生的各种坑农害农犯罪活动，为建设新农村创造良好的社会法制环境。
（二）积极查办“涉农”职务犯罪，加强农村职务犯罪预防机制建设。针对利用职权侵吞、挪用“涉农”专项资金的犯罪，加大打击力度，加强防范和预防，充分发挥预防职能。利用县、乡、村三级预防点建立起便民举报责任区，使农民监督成为现实，构建起农村预防职务犯罪网络，积极为新农村建设创造良好的社会管理环境和服务环境。
（三）根据涉农重大刑事案件多由民事纠纷转化而来的特点，建立影响较大的民事纠纷乡镇上报制度和民刑通报制度，从而形成纵横交错的立体报告网，使影响较大的民事案件政府早知道、司法机关早知道，通力合作、形成合力，提前做好各方调解、安抚工作，全力避免由民事纠纷向刑事案件转化或者发生严重危害社会稳定的群体性违法事件发生的可能。同时，公、检、法、司要建立整体联动预防工作机制，避免严重危害农民利益，影响农村稳定的严重刑事案件的发生。
（四）建立县、乡、村三级联动机制。我们将受理群众诉求的渠道延伸至县、乡、村，在县、乡、村设立了举报箱和12590公开举报电话。从而进一步畅通基层诉求渠道，方便群众监督、举报违法行为，使广大群众足不出村就能维护自己的合法权益。加强与乡镇、村干部的联系，便于及时发现涉检信访苗头，及时解决。
（五）开展形式多样的法律宣传活动，让居住在农村群众有更多渠道了解我国现行法律及相关规定，使“按法律解决纠纷”的观念真正深入群众心中。针对这些情况提出以下几点建议：
1大力开展“送法进村”活动，向广大农民群众宣传法律知识。并通过捐资助困，文化扶贫，法律援助等多种形式，推进法治观念的深入民心，联系法院将具有代表性的案件的庭审搬到案发现场，让当地群众能通过以案讲法的形式了解法律知识，促进其知法、懂法、守法进程，杜绝同类违法发生。真正做到办理一件、教育一片、预防一地。
2将执行法律和保护农民权益有机结合，组织律师和其他法律工作者，办法律文化大集，真正送法到镇、乡、村。并且，长期开设法律咨询热线，为不懂法律的群众解决具体实际的法律问题。而且司法机关可通过梳理近几年办理的各类涉农犯罪的案件，找出其涉及触犯的刑法条文，并结合相关法律规定，制作简易的法律宣传小册子。
3结合办案，深入农村，实地调研，为群众排忧解难送温暖，真心诚意办实事，实现检察机关职能从单纯性执法向管理性服务的转变，发现问题，找准症结，向党委、政府提出宏观的意见和建议。通过加强对重点人群的帮教，特别是对青少年的法制宣传教育，不能流于形式，形成学校、家庭、社会“三位一体”的教育模式，使农村青少年有学不上、有家不归、无业可就的情况得以改善，不断推进社会主义新农村文化建设。
最高人民检察院


关于搞好组织整顿加强干部人事管理若干问题的通知



高检发[1998]13号




各省、自治区、直辖市人民检察院，军事检察院：


搞好组织整顿，加强干部人事管理，是检察机关教育整顿的一项重要内容。为使这项工作取得实效，切实加强检察队伍建设，现对有关事项通知如下：


一、搞好组织整顿，纯洁检察队伍


对检察人员被依法判处刑罚或免予刑事处罚、被劳动教养、被开除党籍的，应分别情况，或开除公职，或予以辞退，或予以调离。


对有《中华人民共和国检察官法》第41条规定情形之一的人员，一律辞退。


对违反纪律经多次教育仍无转变或者造成恶劣影响，又不够给予开除处分的人员，限三个月内调离或予以辞退。


对有《中华人民共和国检察官法》第14条规定情形之一的人员，应当依法免除其职务。


对基本素质不适应工作要求的人员，或双向选择落聘人员，实行离岗培训。培训合格的，安排适当工作进行试岗；培训不合格的，或经试岗仍不适合的，限三个月内调离或予以辞退。


以中央编委和省、自治区、直辖市编委核定的编制数额为准，坚决稳妥地对超编情况进行清理。凡超过规定编制数额的，必须清理压缩至编制数额内。在清理压缩中，对应当调出的人员，要商当地组织、人事部门及时调出；一时调不出的，先待岗，再限期予以调离。


不再从社会上聘任检察助理员、检察联络员等。对过去聘任的，要做好工作，予以解聘。


对最高人民检察院明令撤销的税务检察室和设置在行政机关、企事业单位的检察室，以及侦查工作点等，尚未撤销或变相存在的，在1998年7月1日之前必须全部撤销。


暂不新设派驻乡镇检察室，对现有乡镇检察室中的非检察机关编制人员，要做好工作，予以清退。


二、进一步加强干部人事管理


各级检察院要结合组织整顿，坚持党管干部和依法管理检察人员的原则，进一步加强干部人事管理。


严格按照国家规定的条件和程序进人，把好“入口”关。各级检察机关录用检察人员，必须在编制数额内，严格按照人录发[1993]2号、[1994]2号、[1995]97号文件规定的条件和程序进行。1993年7月1日以后未按规定的条件和程序进入检察机关的人员，现在仍不具备规定条件的，必须在三个月之内予以调离或辞退。


严格按照检察官法规定的条件和程序任免检察官。初任检察员、助理检察员必须经过全国统一考试，并严格考核。1995年7月1日以后未经初任检察员、助理检察员全国统一考试或考试不合格被任命为检察员、助理检察员的，必须参加1998年度初任检察员、助理检察员全国统一考试。不参加考试或考试不合格的，依照法律规定程序免去其检察员、助理检察员职务。


实行轮岗制度。轮岗的重点是中层领导干部，轮岗对象必须符合拟任职务所要求的任职条件。凡担任各级检察机关工作部门领导职务的检察人员，在同一职位上任职满五年的，要实行轮岗；根据实际需要也可以适当缩短轮岗年限。对在检察机关侦查部门和人、财、物管理等部门工作的检察人员，应进行适当交流。检察人员应当服从轮岗的决定，对在限期内拒不到新岗位工作的，要予以免职或辞退。实行轮岗制度要有计划有组织地进行，注意保持工作的连续性和工作骨干的相对稳定性。


实行中层领导干部竞争上岗制度和干部双向选择制度。按照公开、公平、竞争、择优的原则，从实际出发，组织全部或部分中层领导职位的竞争上岗；在内设机构中，实行干部双向选择。


三、加强领导，做好组织实施工作


组织整顿和加强干部人事管理，是政策性很强的工作。各级检察院必须紧紧依靠当地党委、人大的领导和监督，主动争取组织人事部门的支持，有计划、有步骤地做好组织实施工作。要深入细致地做好思想政治工作，正确把握和严格执行有关政策规定，把各项工作做细、做扎实。要加强领导，实行领导责任制，检察长是第一责任人，一级抓一级，逐级抓落实。上级检察院要切实加强监督检查，确保各项任务的落实。


各省、自治区、直辖市检察院要在今年8月底前，就本地区的组织整顿和加强干部人事管理的情况向最高人民检察院写出专题报告。




1998年6月12日